近期，镇江市丹徒区辛丰镇龙山村村民卜先生向问政江苏反映，村里正在推进的渔光互补项目，有580.48亩用地原本属于基本农田。该地块多年前被养殖企业破坏，丹徒区自然资源和规划局曾将该企业涉嫌犯罪线索移交公安部门；然而在公安部门撤销案件后，村民申请对养殖企业进行行政处罚时，资规局却称基本农田已变更为非耕地，拒绝处罚。 

同一地块、同一事件，资规局为何先启动刑事移交程序，后却以土地性质变更为由拒绝行政追责？卜先生对这前后矛盾的决策表示不解。

村里做渔光互补 

村民发现占用基本农田 

据了解，龙山村的渔光互补项目由两部分构成：渔业养殖由镇江龙山农业开发有限公司负责，自2013年起便已启动实施；光伏发电由一家新能源公司承建，打桩阶段已经完成，待支架安装后，铺设光伏板即可投入发电。

“渔光互补面积共计1000多亩，其中有580.48亩是基本农田，村民手里持有的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（承包期限：1998年12月31日至2028年12月31日止）可以证明。”卜先生告诉记者，基本农田是国家保护的耕地资源，原则上是不能做光伏发电项目的。 

2025年10月，光伏设备陆续进场，工人开工。带着对用地合法性的质疑，卜先生陆续到相关部门了解情况。

企业破坏基本农田 

相关部门评估后撤案 

卜先生先到丹徒区自然资源和规划局申请信息公开，得知经过全国第三次土地（国土）调查（简称“三调”），渔光互补项目涉及的基本农田已经变成了非耕地（坑塘水面）。

同时，他还拿到了该局2019年移交给丹徒区公安局的《涉嫌犯罪案件移送书》。具体内容为：经实测，镇江龙山农业开发有限公司合计开挖鱼塘780.45亩，包括580.48亩基本农田。经鉴定，镇江龙山农业开发有限公司破坏耕地，已不符合农业耕种条件。现将镇江龙山农业开发有限公司涉嫌犯罪线索移交贵局核查是否构成犯罪。

随后，他向丹徒区公安局治安大队咨询该案件进展。“工作人员告诉我，经公安、检察院和资规局三方评估，镇江龙山农业开发有限公司对基本农田是轻微破坏，最后撤销了案件。”卜先生回忆，由于他不是案件当事人，所以公安局没有向他提供《撤销案件决定书》。2026年4月8日，记者以龙山村村民身份向丹徒区公安局治安大队原工作人员核实情况，该案件最终确实被撤销。

村民申请对企业行政处罚 

被资规局拒绝 

镇江龙山农业开发有限公司破坏基本农田的事实已经成立。卜先生认为，从行政与刑事程序衔接的视角，若刑事立案未果，行政机关应依法启动行政处罚程序。

2025年12月，卜先生向丹徒区自然资源和规划局提交行政处罚申请，要求处罚镇江龙山农业开发有限公司。2026年2月27日，该局予以书面答复：经调查核实，该地块“三调”已调查为坑塘水面，是非耕地，并不是基本农田，要求对镇江龙山农业开发有限公司进行行政处罚的事项，无法律依据。

镇江龙山农业开发有限公司破坏耕地在前，土地性质变更在后。卜先生对丹徒区自然资源和规划局的回复不认可，他强调，“即便‘三调’将地块标注为坑塘水面，也不能抹杀企业此前破坏耕地的违法事实，更不能阻碍对违法行为的追溯认定。”

此外，卜先生还告诉记者，他曾试图提交书面答辩材料，证明对涉事企业实施行政处罚有法可依，却被丹徒区自然资源和规划局拒收。

律师称土地性质变更 

不能免除违法行为 

如今，卜先生的诉求仍是对镇江龙山农业开发有限公司实施行政处罚。为了解该诉求是否有法律依据，记者咨询了北京市华泰（南京）律师事务所徐立成律师。

徐律师解释，根据《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》等规定，破坏耕地（尤其是基本农田）的行为在行为发生时即构成违法，行政处罚的依据是违法行为发生时的土地性质及法律规定，而非后续的土地性质变更。

徐律师表示，土地性质变更仅反映当前土地利用状态，不影响对历史违法行为的追责效力。镇江龙山农业开发有限公司的违法行为已经成立，后续土地性质变更，也不能免除其违法行为。

两次处置决策不一致 

资规局未正面回应 

针对镇江龙山农业开发有限公司破坏基本农田事件，丹徒区自然资源和规划局先启动刑事移交程序，后来又拒绝行政追责。六年时间，为何做出两种完全不同的处置决定？

3月25日--4月9日，记者多次以龙山村村民身份致电丹徒区自然资源和规划局，办公室及业务科室互相推诿，最后让记者联系该局信访室。信访室工作人员未正面回应问题，仅表示“本村人想了解情况，需携带个人身份证到局里当面解答”。

丹徒区自然资源和规划局为何不正面回应村民关切？问政江苏继续关注。

新华日报/扬子晚报·问政江苏记者 王塞塞